ข่าวแรงงาน ลำดับที่ 34 /2558

ร่างกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ฉบับใหม่ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี

ในช่วงที่ผ่านมาสหพันธ์ฯ ต้องประสบกับปัญหาการนัดหยุดงานของลูกจ้างที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านซึ่งทำงานในตำแหน่งสำคัญบ่อยครั้ง ส่งผลกระทบต่อประชาชนโดยรวม เป็นผลให้นาง Andrea Nahles รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานแห่งสหพันธ์ฯ ต้องดำเนินความพยายามที่จะผลักดันกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ ฉบับใหม่เพื่อลดบทบาทของสหภาพแรงงานของผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเหล่านี้ ซึ่งเป็นเรื่องที่กระทำได้ไม่ง่ายนัก

สหภาพแรงงานขนาดเล็กทำให้เศรษฐกิจเยอรมันอ่อนแอ ?
เหตุการณ์การประท้วงและนัดหยุดงานมีบ่อยครั้งขึ้นในเยอรมนี เช่น ในช่วงกลางฤดูใบไม้ร่วงของปี 2557 ที่มีการนัดหยุดงานโดยสหภาพพนักงานขับรถไฟแห่งเยอรมนี ได้ส่งผลต่อแผนการเดินทางและเกิดความวุ่นวายในหมู่ผู้โดยสารรถไฟ เพราะพนักงานการรถไฟได้หยุดงานนานถึง 50 ชั่วโมงในช่วงวันหยุดสุดสัปดาห์ โดยหยุดการเดินรถไฟทางไกลและในภูมิภาค ซึ่งบริษัทการรถไฟได้กล่าวหาว่าสหภาพแรงงานคือผู้ก่อให้เกิดความวุ่นวายและทำให้คนนับล้านได้รับผลกระทบเหตุเพียงเพราะต้องการแสดงอำนาจ การนัดหยุดงานโดยสหภาพแรงงานของลูกจ้างผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านที่ส่งผลกระทบอย่างมหาศาลคือ สหภาพนักบิน หรือสหภาพแพทย์ซึ่งถือเป็นสหภาพขนาดเล็กและเป็นสหภาพของผู้มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน แต่เป็นกลุ่มลูกจ้างที่สามารถทำให้ครึ่งประเทศต้องเป็นอัมพาตเมื่อลูกจ้างกลุ่มนี้นัดหยุดงาน  

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง สหภาพแรงงานขนาดใหญ่ซึ่งอยู่ในเครือของสหภาพแรงงานแห่งสหพันธ์ฯ ต่างยอมรับหลักการหนึ่งสหภาพต่อหนึ่งบริษัทอันเป็นหลักการว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคมซึ่งถือว่าการเจรจาต่อรองร่วมกันเป็นเสาหลักของเศรษฐกิจเยอรมัน ทั้งนี้ เพราะเยอรมนีได้รับบทเรียนจากประสบการณ์เลวร้ายในยุคนาซีที่สามารถทำลายสหภาพแรงงานของผู้เชี่ยวชาญและสหภาพแรงงานของลูกจ้างเฉพาะภาคส่วนได้อย่างง่ายดาย  ระบบหลังสงครามมุ่งลดความเปราะบางของสหภาพแรงงานด้วยการสร้างสหภาพแรงงานที่มีขนาดใหญ่และเข้มแข็งส่งผลให้เยอรมนีมีการนัดหยุดงานน้อยกว่าประเทศส่วนมาก และมีความสูญเสียทางเศรษฐกิจจากการนัดหยุดงานในระดับที่พอรับได้

แต่การที่ศาลแรงงานแห่งสหพันธ์ฯ ได้มีคำพิพากษาเมื่อปี 2553 ว่า แนวทางหนึ่งสหภาพต่อหนึ่งบริษัทไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เนื่องจากขัดแย้งกับสิทธิในการสมาคมโดยเสรี ทำให้แนวปฏิบัติเดิมที่เคยให้สหภาพแรงงานที่มีลูกจ้างหลายอาชีพของบริษัทเป็นผู้ทำการเจรจาต่อรองเพียงหน่วยเดียวนั้นอ่อนแอลง และทำให้สหภาพของผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านมีบทบาทและเป็นที่รู้จักมากขึ้น ส่วนสหภาพแรงงานต่างก็แข่งขันกันแย่งสมาชิกจากลูกจ้างในกลุ่มเดียวกัน ตัวอย่างเช่น พนักงานเดินรถไฟของการรถไฟแห่งสหพันธ์ฯ และของ Deutsche Bahn ซึ่งเป็นสมาชิกของสหภาพแรงงานที่ต่างกันสองแห่ง ก็สามารถที่จะเรียกร้องให้มีการตกลงร่วมกันที่มีความแตกต่างกันได้  ทำให้มีการนัดหยุดงานเพิ่มขึ้นโดยสหภาพแรงงานขนาดเล็กของกลุ่มอาชีพเฉพาะด้านที่อยู่ในตำแหน่งสำคัญ เช่น นักบินที่สามารถทำให้ระบบการบินเป็นอัมพาตและพนักงานขับรถไฟที่สามารถทำให้ชีวิตของผู้โดยสารและนักเดินทางไกลนับล้านต้องระส่ำระสาย  คนเยอรมันต่างไม่พอใจและไม่ชอบผู้นำสหภาพแรงงานขนาดเล็กเหล่านี้โดยเฉพาะนาย Klaus Weselsky ผู้นำสหภาพพนักงานขับรถไฟซึ่งได้เรียกร้องให้มีการหยุดงานซ้ำๆ กันหลายครั้งในปลายปี 2557

ผลพวงจากเหตุหยุดงานข้างต้น ทำให้นายจ้างรู้สึกยินดีที่จะทำตามหลักการหนึ่งสหภาพหนึ่งบริษัท ซึ่งมีการเจรจาต่อรองร่วมกันโดยสหภาพแรงงานเดียว อย่างไรก็ตาม มาตราที่เก้าของกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งเยอรมนี หรือกฎหมายขั้นพื้นฐาน (The Basic Law) มีย่อหน้าหนึ่งซึ่งระบุว่าคนเยอรมันทุกคนต่างมีสิทธิใน   การจัดตั้งสมาคม  เป็นเหตุให้สหภาพของผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านโต้แย้งว่า การให้สหภาพแรงงานขนาดใหญ่ครอบคลุมลูกจ้างหลายวิชาชีพเป็นตัวแทนเพียงหนึ่งเดียวนั้นไม่เพียงพอ เพราะสมาชิกสหภาพเหล่านี้เป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านซึ่งต้องเผชิญกับความกดดันสูงทั้งทางร่างกายและจิตใจ อีกทั้งต้องรับผิดชอบในงานที่ทำอย่างใหญ่หลวง ตัวอย่างเช่น พนักงานขับรถไฟซึ่งต้องรับภาระจากการที่มีผู้ฆ่าตัวตายบนรางรถไฟจำนวนมาก วันละประมาณสามราย ทำให้เกิดอาการเจ็บป่วยทางใจหลังประสบเหตุการณ์สะเทือนขวัญ เป็นต้น

สหภาพขนาดเล็ก: ทำให้เกิดความวุ่นวาย ?
การนัดหยุดงานโดยกลุ่มวิชาชีพขนาดเล็กได้ก่อให้เกิดความไม่พึงพอใจในกลุ่มคนทั่วไป เนื่องจากก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจมากมายมหาศาล และแม้สถาบันวิจัยเศรษฐกิจ Rhine-Westphalia Institute for Economic Research ในเมือง Essen จะระบุว่า ไม่พบว่าสหภาพขนาดเล็กนี้จะส่งผลต่อการนัดหยุดงานในเยอรมนี ซึ่งอาจเป็นจริงหากพิจารณาจากจำนวนวันที่มีการนัดหยุดงาน แต่ในส่วนของประชาชนกลับมองว่าขณะนี้มีการหยุดงานเพิ่มขึ้นอย่างมาก โดยเฉพาะเมื่อผู้ที่หยุดงานนั้นเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานขนาดเล็กที่เป็นผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ที่ทำงานเฉพาะด้าน เช่น พนักงานขับรถไฟ นักบิน หรือแพทย์ ซึ่งลักษณะงานส่งผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชน และนายจ้างเองก็ต่างกล่าวหาสหภาพแรงงานขนาดเล็กว่ากำลังลุแก่อำนาจ เหล่านี้น่าจะเป็นเหตุผลที่นาง Andrea Nahles รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานพยายามจะเปลี่ยนแปลงด้วยการเสนอร่างกฎหมายใหม่ต่อรัฐสภาในปลายปี 2557 เพื่อเพิ่มความเข้มแข็งในการเจรจาต่อรองร่วมกัน และพยายามจำกัดกรอบความสามารถของสหภาพแรงงานขนาดเล็กลง โดยไม่ให้ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ฯ

สหภาพผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านกำลังรอดูว่าความพยายามของนาง Andrea Nahles จะก่อให้เกิดผลอย่างไร – เพราะวรรคสามในมาตราเก้าของรัฐธรรมนูญ บัญญัติว่า “ประชาชนทุกคน ทุกอาชีพต่างได้รับการประกันสิทธิที่จะจัดตั้งสมาคมเพื่อปกป้องและปรับปรุงสภาพการทำงานและเศรษฐกิจ หากมีข้อตกลงใดที่มุ่งจะจำกัดหรือขัดขวางสิทธินี้จะถือเป็นโมฆะ และการกระทำใดที่มุ่งผลดังกล่าวต่างถือว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย”
หากจะตีความกฎหมายข้างต้นจากมุมมองของนักกฎหมายที่เป็นตัวแทนของสหภาพผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านได้แก่ สหภาพแพทย์ สหภาพนักบิน สหภาพพนักงานขับรถไฟ ก็หมายความว่า กฎหมายใดที่มุ่งจำกัดสิทธิในการสมาคมของสหภาพขนาดเล็กหรือการประท้วงหยุดงาน จะถูกตีกลับโดยศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ฯ และอีกมุมมองหนึ่ง หากกฎหมายใหม่มีผลบังคับใช้ สหภาพแรงงานขนาดเล็กก็จะไม่สามารถเคลื่อนไหวได้มากนัก  เพราะศาลรัฐธรรมนูญอาจใช้เวลานับปีกว่าจะมีคำพิพากษา เหล่านี้จึงอาจเป็นคำอธิบายหนึ่งที่ว่าทำไมสหภาพขนาดเล็ก จึงได้ก่อให้เกิดความวุ่นวายในช่วงที่ผ่านมา
ความคืบหน้าร่างกฎหมายใหม่

เพื่อจำกัดอำนาจของสหภาพขนาดเล็กอย่างเช่น ตัวแทนของพนักงานขับรถไฟ นักบินหรือผู้ควบคุมจราจรทางอากาศ ซึ่งในระยะหลังมานี้สหภาพแรงงานขนาดเล็กในภาคหลักเหล่านี้ได้แสดงให้เห็นถึงความสามารถในการใช้อำนาจอย่างไม่เหมาะสม เพราะแม้จะมีสมาชิกจำนวนไม่มากนัก แต่เมื่อมีการนัดหยุดงานก็สามารถทำให้เยอรมนีเกิดความชะงักงันได้ครึ่งค่อนประเทศ  ฉะนั้นจึงได้มีการนำร่างกฎหมายใหม่ว่าด้วยการเจรจาร่วมกันเข้าสู่รัฐสภาเพื่อพิจารณาเป็นวาระแรก (first reading) เมื่อเดือนมีนาคม 2558 เพื่อจำกัดอำนาจของสหภาพขนาดเล็กเหล่านี้

การเจรจาต่อรองตามกฎหมายใหม่
การนัดหยุดงานของสหภาพแรงงานขนาดเล็กซึ่งเกิดขึ้นบ่อยครั้งเป็นสิ่งที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานแห่งสหพันธ์ฯ สังกัดพรรค Social Democrat ไม่อาจยอมรับได้ แนวทางการแก้ปัญหาคือการออกกฎหมายใหม่ที่จะให้มีหน่วยที่ทำการเจรจาต่อรองได้เพียงหน่วยเดียว โดยลูกจ้างยังคงเข้าร่วมสหภาพที่ต่างกันได้แต่สหภาพแรงงานที่จะได้รับการสนับสนุนให้ทำการเจรจาต่อรองร่วมกันนั้นจะเป็นสหภาพแรงงานที่มีสมาชิกครอบคลุมลูกจ้างหมวดหมู่เดียวกัน 

สำหรับสหภาพแรงงานที่เป็นคู่แข่งขันกันสามารถเลือกได้ว่าจะจัดตั้งหน่วยเจรจาต่อรอง หรือสหภาพแรงงานสามารถจะเลือกรับข้อตกลงร่วมที่มาจากสหภาพแรงงานที่เป็นคู่แข่ง และหากสหภาพแรงงานที่เป็นคู่แข่งไม่เห็นพ้องในข้อตกลงร่วมกัน กฎหมายใหม่ก็จะยึดแนวทางเสียงข้างมาก โดยจะนำข้อตกลงร่วมของสหภาพแรงงานที่ครอบคลุมสมาชิกจำนวนมากที่สุดมาใช้  ทำให้สิทธิของสหภาพแรงงานเดิมที่เคยมีในการนัดหยุดงานได้รับผลกระทบในทางอ้อม และผู้พิพากษาศาลแรงงานจะทำการพิพากษาว่าการนัดหยุดงานโดยสหภาพที่ไม่ได้มีเสียงข้างมากในสถานประกอบการนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย 

อย่างไรก็ตาม พรรคฝ่ายซ้ายได้อ้างถึงรายงานจากหน่วยวิจัยของรัฐสภาที่กล่าวว่า ข้อเสนอตามกฎหมายฉบับใหม่นี้อาจไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะแทรกแซงเสรีภาพในการสมาคม  เพราะรัฐธรรมนูญของเยอรมนีระบุว่าลูกจ้างและนายจ้างต่างมีสิทธิที่จะเข้าร่วมในองค์กรอย่างเช่นสหภาพแรงงานเพื่อปกป้องประโยชน์ของตน ซึ่งการจำกัดสิทธิตามกฎหมายใหม่นี้อาจกระทำได้แต่ต้องมีเหตุมีผลเพียงพอ แต่ขณะนี้เหตุผลที่อ้างในร่างกฎหมายนั้นยังไม่เพียงพอต่อการจำกัดสิทธิดังกล่าว จึงทำให้เกิดข้อสงสัยว่าข้อความตามร่างกฎหมายฉบับใหม่จะเป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ และพรรคฝ่ายซ้ายยังกล่าวอีกว่า ความแตกต่างระหว่างสหภาพแรงงานที่มีสมาชิกจำนวนข้างมากและจำนวนข้างน้อยนั้นจะทำให้เกิดสหภาพสองระดับ คือสหภาพเสียงข้างมากจะมีสิทธิในการนัดหยุดงาน และสหภาพที่เล็กกว่าก็จะเปรียบเสมือนตรายางเพราะต้องยอมรับผลจากการต่อรองจากสหภาพแรงงานที่ใหญ่กว่า และคาดว่าศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ฯ มีแนวโน้มจะทบทวนกฎหมายนี้เมื่อผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว

ร่างกฎหมายฉบับใหม่และท่าทีของสหภาพแรงงาน
Confederation of German Trade Unions (DGB) ซึ่งมีสหภาพแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศร่วมเป็นสมาชิกยังคงสงวนท่าทีในเรื่องนี้ อย่างไรก็ตาม สหภาพแรงงานที่เป็นสมาชิกของ DGB ส่วนใหญ่มีความต้องการให้รูปแบบการเจรจาต่อรองร่วมกันกลับไปเป็นเหมือนในอดีตซึ่งก็คือ หนึ่งบริษัทหนึ่งสหภาพแรงงาน และ IG Metall ซึ่งเป็นสหภาพแรงงานช่างโลหะที่มีอิทธิพล ได้แสดงการยอมรับร่างกฎหมายนี้อย่างเปิดเผย ในขณะที่สหภาพแรงงานอื่นซึ่งเป็นสมาชิกของ DGB เช่น  สหภาพ service union (Verdi) สหภาพ teachers’ union (GEW) และสหภาพ foodservice union (NGG) ต่างปฏิเสธร่างกฎหมายฉบับนี้อย่างชัดเจน  

หากทุกอย่างเป็นไปตามคาด ก็จะมีการผ่านร่างกฎหมายนี้ในกลางปี 2558 ซึ่งก็จะเป็นสิ่งที่ท้าทายสำหรับศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ฯ เพราะนาย Klaus Dauderstädt หัวหน้าสหภาพ German Civil Service Federation (DBB) ซึ่งไม่ได้เป็นสมาชิกของ DGB กล่าวว่า เมื่อถึงวันที่กฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ ก็จะนำเรื่องขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาอย่างแน่นอน 

ที่มา: ข่าวจากเว็บไซต์ http://www.dw.de/new-law-aims-to-curb-rogue-unions/a-18293945Labor relations ลงวันที่ 21 ตุลาคม 2557  และวันที่ 5 มีนาคม 2558

—————————————–

ฝ่ายแรงงานประจำสถานเอกอัครราชทูต ณ กรุงเบอร์ลิน
17  เมษายน  2558